景跃进：“党政体制”与中国政治
学人简介：
景跃进，清华大学政治学系教授。
编者按：由景跃进、陈明明和肖滨三位教授联合主编，清华大学、复旦大学、中山大学、中国人民大学、中央民族大学、华中师范大学等6所高校及中共中央编译局的13位学者精心打造的《当代中国政府与政治》一书，一经出版即在国内公共管理与政治学界产生了重大反响。“党政体制”是贯穿该书的核心概念，下文对这一概念与中国政治之间的关系以及这一概念的认识论意义进行了较为深入的分析和探讨。
一、中国共产党是理解当代中国政治的钥匙
一旦我们将研究的立足点放在经验世界，那么关于中国政治的第一个事实，也是最为显著的事实就是，中国共产党是中华人民共和国的领导核心，是当代中国政治体制的中轴。
中国共产党的这种政治地位是在历史中形成的。在革命战争年代，党以军事斗争的方式，发展和巩固根据地，建立人民政权，并通过各种外围组织渗透和动员社会力量。统一战线、武装斗争和党的建设成为取得中国革命胜利的“三大法宝”。1949年中华人民共和国成立之后，根据地时期政权建设的历史经验被嵌入建国实践之中。已故的著名政治学者邹谠先生曾将中国政治结构比喻为一个由不同层级的同心圆组成的金字塔，中国共产党居于这个同心圆的中央，在纵向维度，自上而下一以贯之；在横向维度，具有强大的向心控制力。这种结构的雏形便形成于抗战时期的延安政权。
新中国成立60多年来，在探索具有中国特色社会主义的道路上，中国共产党不断地汲取历史教训，丰富执政经验。从邓小平时期的“坚持四项基本原则”、江泽民同志时期的“三个代表”、胡锦涛同志时期的“加强党的执政能力建设”，到习近平总书记的“全面从严治党”；从当年的“党的一元化领导”，经由“党政分开”，到现在的“党统领全局”；词汇表达虽有变化，但中国共产党的自我定位始终未变。一如《中国共产党章程》开篇第一句话所示：“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心。”自诞生以来，中国共产党一直是贯穿中国政治的一条红线。离开了党，我们就无法理解近百年的中国政治，无论是历史，还是现实；无论是革命，还是建设；无论是改革，还是开放。
随着中国改革开放的成功和对外影响的扩大，中国共产党人也开始自觉地向全世界传达这一信息。2014年6月11日，中共中央政治局常委、中央书记处书记刘云山在丹麦出席了“欧洲学者眼中的中国共产党”国际研讨会，发表了题为《认识中国共产党的几个维度》的讲话。刘云山同志指出：“中国的崛起是当今世界的大事件，中国的快速发展和展现出的生机活力吸引了全世界的目光，也吸引了越来越多的学者投入对中国的研究中。还有的学者谈到，要研究好中国，就应该研究好中国共产党。为什么？答案很简单。因为中国共产党是中国的执政党，是中国革命、建设、改革事业的领导核心。当今中国的发展成就是在中国共产党领导下取得的，中国特色社会主义最本质的特征就是中国共产党的领导。没有中国共产党，就没有新中国，也没有中国特色社会主义。研究中国，当然要研究中国共产党；研究中国特色社会主义，当然也要研究中国共产党。研究好中国共产党，实际上就抓住了研究中国的核心，就找到了解答当代中国从哪里来、向哪里去的‘钥匙’。”
二、“党政体制”是理解中国政治的关键词
如何恰当地从经验层面来描述中国政治，我们需要寻找一个关键词，它的功能是以最简练的方式凸显中国政治的基本特征，帮助人们认识和理解中国现实政治。
由于诸多原因，我们认为，比较政治学中用来描述中国政治的既有术语不能令人满意，无论是“极权主义”、“威权主义”，还是“党国体制”，都被赋予了过多的负面色彩【我们曾考虑对“党国体制”（PartyState System）一词进行改造，使其“脱敏”，一如马克斯·韦伯对“官僚制”一词所作的处理，但考虑到各种条件的制约，这是一个很难完成的任务，至少眼下如此，因而改变思路，决定另选他词】，而国内政治学中的“国体”和“政体”范畴（同一层次的类似概念）基本上属于规范层面的叙事，无法满足经验描述的需求。
当既有概念或术语无法满足设定的目标时，我们有必要回归现实本身，从经验现象中观察和思考，从而形成恰当的概念。一个好的术语应当既能充分反映中国政治的经验事实，又具有最大程度的简洁性。在目前的情况下，能够同时满足这两个条件的概念，只能来自对中国政治经验的提炼和概括，而且在方法上必定是归纳的。因此，我们邀请读者一起来做这样的尝试。
下面三句话分别引自官方媒体的报道和重要领导人的文选，是我们耳熟能详的案例。
（1）2015年春节前夕，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平等党和国家领导人分别看望或委托有关方面负责同志看望了江泽民、胡锦涛等老同志。
（2）2014年12月13日，我国迎来首个国家公祭日，在南京举行国家公祭仪式，党和国家领导人出席活动。
（3）1980年8月18日，邓小平在中共中央政治局扩大会议上作题为《党和国家领导制度的改革》的讲话。
上述三例，有的术语表达是“党和国家领导人”【“党和国家领导人”是中国政治中的一个特有术语，一般为中央层面的高级领导人的统称，常见于媒体报道和政府公文，其指涉范围包括中共中央、国家机构、全国政协的领导人，一般以中共中央总书记为首，至全国政协副主席为止】，有的采用“党和国家领导制度”，其共同特点是“党和国家”的并列搭配，且词的组合次序是“党”字在前。
我们所要枚举的第二类案例相对程式化一些，它们与官方文件联系在一起。
（1）中共中央、国务院发出《关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》。
（2）中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强中国特色新型智库建设的意见》。
（3）中共中央宣传部、教育部发布《关于进一步加强和改进高等学校思想政治理论课的意见》。
上述三个文件的印发单位虽有名称和地位的区别，但这三个文件都是党和政府机构的联合发文，体现的是“党和政府”的搭配，学界则用“党政关系”来描述这一现象。在中国政治生活中，这种搭配的出现频率甚或高于“党和国家”。【按发文主体的标准，中国的官方文件可以分为三类：（1）党的文件；（2）政府文件；（3）党和政府联合发布的文件。一般而言，党中央的文件具有高度的政治性和统领性，涉及战略、路线、方针和基本政策；政府文件更具操作性，与执行层面联系更紧；党和政府联合发布的文件介于两者之间。】
从上述两类案例中，能得出哪些有启发意义的结论呢？在我们看来，“党和国家”、“党和政府”的表述在中国政治生活中的出现频率如此之高，既不是随意的，也不是偶然的，它折射出了术语指称对象——中国政治体制——的某种结构性特征。
一个简单的对照，可以帮助我们理解这一点。在西方政治生活中，类似的现象并不存在。多党制和轮流执政意味着执政党是一个变量，而不是常量。执政党的作用主要体现在将党的纲领和竞选许诺转化为法律和政策，以及为政府机构输送人才，而党组织本身只是一个选举工具。显然，中国共产党不是西方一般意义上的执政党，甚至不是一般意义上的政党。中国共产党是以马克思主义为指导思想，承担着某种历史使命的无产阶级先锋队。在中国政治的结构中，它是一个常量，而不是变量。所谓常量有两个含义：第一，在当代中国的政治制度设置中，它是一个长期执政的党，其他民主党派是参政党，不存在轮流执政的问题；第二，与长期执政相联系，中国共产党本身已成为一个嵌入政治结构的等级组织，具有与国家机构相对应的科层制结构。
在这个意义上，“党和国家”或“党和政府”的表述乃是中国现实政治经验的反映。在这种并列表达中，将“党”置于前面的构造方式，承载了这个国家所经历的历史。对此，《宪法》有着明确的表述：“一九四九年，以毛泽东主席为领袖的中国共产党领导中国各族人民，在经历了长期的艰难曲折的武装斗争和其他形式的斗争以后，终于推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的统治，取得了新民主主义革命的伟大胜利，建立了中华人民共和国。”按照同样的逻辑，经由1949—1954年的摸索，中国共产党确立了我国的基本政治制度（政府形式）。
中国共产党领导人民建立了中华人民共和国，确立了中国的基本政治制度，并在这一过程中，将自身嵌入政权结构之中。因此，作为描述中国政治的关键词，其基本要素既离不开党，也离不开党所建立的政治制度（国家和政府是其最高表现形式）。
在想到的诸多可能选项中——“中国共产党领导的政治体制”、“党和国家领导制度”、“党的一元化领导体制”、“政党国家”、“党政体制”等，《当代中国政府与政治》一书中倾向于使用“党政体制”。之所以做出这一选择，是因为“党政体制”一词兼具以下五个优点：（1）包含了“党”与“政”的要素，满足了作为核心概念的基本要求；（2）反映了中国政治的结构性特征，也映衬了特定的历史脉络；（3）四字组合符合汉语使用的习惯，易于交流和沟通；（4）可以理解为是“中国共产党领导的政治体制”的简称，具有较大的包容性；（5）比较客观和中立，没有既有词汇的价值负载，有利于发挥描述功能。
三、“党政体制”概念的认识（论）意义
作为一个关键词，“党政体制”源于对中国政治经验现实的归纳和概括。一旦形成，它便获得了自身的生命，对于研究中国政治具有很强的认识意义。正所谓源于生活，又高于生活。
顾名思义，“党政体制”意味着一种复合结构。按马克斯·韦伯的官僚制概念，党政体制中存在着双重层级组织。除了政府官僚制之外，执政党本身也是一个巨大的等级体系。从中央到地方，不同层级的党组织与政府组织相依并存，与此匹配的是两套官员队伍（国家公务员与参照公务员管理的党务干部）。
党政体制中存在的双重官僚制是否意味着某种二元性？答案是否定的。就组织属性而言，政党组织的逻辑与政府组织的逻辑是不同的。党政体制的奥秘在于，作为一个复合体，它既超越了政党组织的逻辑，也超越了政府组织的逻辑。它以一种特有的方式将两者整合在一起，自我生成了一种新的逻辑。理解这一奥秘的一个实用方法，就是观察一下作为官僚制的政党结构是如何“嵌入”及“重组”国家/政府结构的。大致而言，我们可以区分出以下六种主要的方式：
（1）在非党组织的领导机关中设置党组。《中国共产党章程》第46条规定：“在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中，可以成立党组。”2015年1月16日，中共中央政治局常务委员会召开会议，专门听取全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院党组汇报工作。习近平总书记在会议上指出，党中央对全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院的统一领导，很重要的一个制度就是在这些机构成立党组。党组是党中央和地方各级党委在非党组织的领导机关中设立的组织机构，是实现党对非党组织领导的重要组织形式和制度保证。
（2）以党中央的某个直属部门为主导，整合部分政府机构，建构一个局部性的复合体，通常称为“口”（亦称“系统”），故有“归口管理”之说。例如，中宣部是党中央的直属机构，通过“宣传文化系统”的方式领导着相关的政府机构，包括文化部、教育部、国家新闻出版广电总局、国务院新闻办公室、新华通讯社、人民日报社、中国社会科学院等。中央政法委也是如此，它是党中央领导和管理全国政法机关工作的职能部门，由它牵头的政法系统包括法院、检察院、公安部门、国家安全部门、司法行政部门等机构。在结构维度上，归口管理的要害是对政府官僚制的重组，将党政体制下的双重官僚制形成一个整体，它是中国政治中实际运行着的官僚体系。
（3）设置高规格的常设性或临时性的领导小组。这些小组直接隶属于党中央，其领导人通常是政治局常委或委员，小组成员来自党政工作部门，所承担的职能与政府管理紧密相关。学界一般将领导小组视为议事协调机构，拥有跨部门的协调权力，但实际上这些领导小组享有更大的权力。如中央宣传思想工作领导小组是党中央负责宣传思想工作的领导和决策机构，制定宣传思想和舆论工作的总方针，协调相关的党政部门的统一行动，它是“宣传文化系统”的神经中枢。中央财经领导小组是党中央负责财经工作的领导机构，自1987年以来，中央财经领导小组的历任组长一直由时任党中央总书记担任，时任总理则任副组长。在参与制定国民经济与社会发展五年规划纲要、年度经济计划制定、经济形势调研和分析，以及宏观政策研究等方面发挥着重要作用。在农村工作方面，中央农村工作领导小组也扮演着类似的角色。党的十八届三中全会之后，中央成立了全面深化改革领导小组，负责改革的总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实，可以说是当今中国最有权力的领导小组。值得注意的是，这些领导小组的地位和人员构成赋予其一定的超脱性，具有政治控制和驾驭党政官僚制的意义（有的领导小组直接与归口管理制度联系在一起）。
（4）党的中央领导人在国家机构中任职，例如党中央总书记和中央军委主席兼任国家主席与中央军委主席，政治局常委任国务院总理、全国人大常委会委员长、全国政协主席等。
（5）“一个机构、两块牌子”，俗称“一套人马、两块牌子”。【中央编办针对事业单位的情况做出过政策解释。所谓“一个机构”，是指一个法人代表、一个财务账号、一套领导班子和一个队伍。所谓“两块牌子”，是指机构有两个名称，根据工作需要，以不同的名义对外使用相应的名称。“一个机构、两块牌子”不是两个机构，如果将两块牌子变成两个机构，则属于违规行为。】由于党的组织和机构承担着国家和政府的实际职能，但又没有进入或完全进入政府系列，因而在这种情况下，党的机构就需要以国家和政府的名义来做事，“两块牌子”刚好满足了这种需要。目前，在中央层面存在着不少这样的机构套牌，例如，中国共产党中央军事委员会与中华人民共和国中央军事委员会、中共中央对外宣传办公室与国务院新闻办公室、中共中央台湾工作办公室与国务院台湾事务办公室、中央档案馆与国家档案局、中共中央保密委员会办公室与国家保密局、中共中央网络安全和信息化领导小组办公室与国家互联网信息办公室等。稍微复杂一点的情况是“一套人马、一块牌子、两个机构”，如中央机构编制委员会办公室既是党中央的机构，也是国务院的机构。“一套人马、两块牌子”的现象意味着，党政体制中的政府系统的职能是不完整的。宪法和法律所规定的政府职权与实际得到行使的政府职权之间存在差距，而党的组织和机构是解释这一差距的关键变量。
（6）党政合署办公，如中共中央纪律检查委员会与中华人民共和国监察部。在合署办公的情况下，党的组织或机构是当然的主角。
经由这些方式，中国共产党建构了一个以自身为核心和中轴的国家政权结构。这一结构具有两个特点：一方面，执政党全面进入了国家系统，占据了核心位置，履行着重要的政治和行政功能。可以说，无论是结构方面，还是运作机制，党与政两者已经紧密地结合在一起了。党的十三大提出的“党政分开”主张在随后的政治改革实践中被搁置，除了环境变化的因素之外，确实存在着体制方面的原因。另一方面，政党在进入国家结构的同时，又保留了自身的相对独立性。中国共产党的重要政治决策机构（中共中央政治局及其常委会以及中央书记处）并没有进入国家系统，中共中央也拥有独立设置的职能机构（包括直属机构和事业单位）。
党政体制的这种双重性意味着国家法律体系无法对其进行全方位的覆盖。在《宪法》以及相关组织法如《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》、《中华人民共和国国务院组织法》、《中华人民共和国人民法院组织法》、《中华人民共和国人民检察院组织法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中，既找不到“口”，也发现不了“党组”或“领导小组”。因此，认识中国政治不但要读宪法，也要看党章；不但要了解国家法律和行政法规，也要了解党内法规和党委文件；不但要考察国家机构和政府系统，也要认识党的组织机构及其运行。如果我们不了解五年一度的党代会报告，不了解中央全会的重要决定，何以理解中国政府的政策走向？如果我们不了解党中央设置的各种领导小组，以及党委部门领导的“口”，何以理解政府机构的实际运作？只有将两者结合在一起，我们才能得到一幅关于当代中国政治的比较完整的认识图景。
在这个意义上，“党政体制”这一关键词为我们建构了一个认识中国政治的整体性分析框架。它提醒我们，在分析中国政治时，要将党与政、文本与实践、前台与后台综合考虑进来。这一方法论立场同时也意味着，对于比较政治学的一般术语和理论应当采取一种反思的立场，并根据中国的国情作出一些必要的调整。例如，本书用“政法系统”而不是一般教科书中的“司法系统”作为本书第6章的名称。在我们看来，西方意义上的司法概念无法反映中国党政体制的特征。相反，只有在政法系统中，才能理解中国的司法及目前正在进行的司法改革。
本文内容摘自《当代中国政府与政治》，中国人民大学出版社2016年1月版。
主 编：景跃进（清华大学）、陈明明（复旦大学）、肖滨（中山大学）
副主编：谈火生（清华大学）、于晓虹（清华大学）
其他撰稿人（排名不分先后）：刘鹏（中国人民大学）、唐海华（中国人民大学）、李月军（中央编译局）、黄冬娅（中山大学）、关凯（中央民族大学）、项继权（华中师范大学）、袁方成（华中师范大学）、李锦峰（复旦大学）。
由景跃进、陈明明和肖滨三位教授联合主编的《当代中国政府与政治》一书，致力于从经验层面系统分析当代中国政府与政治的组织结构、基本特征、运行机制及历史发展。全书具有两个方面的鲜明特色：第一，将中国共产党作为理解中国政府与政治的钥匙，将“党政体制”作为理解中国政府与政治的关键词，并且认为，应当处理好宪法与党章、法律与党规、国家机构与党的组织、正式制度与政治惯例之间的互补关系，只有这样才能更好地认识和理解中国政府与政治；第二，强调历史脉络对于理解中国政府与政治的重要性，并主张应以内在发展和演化的眼光来看待中国政府与政治。
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本期编辑：吉先生